15.2.2002

1. Kempeleen kunnan jäähalli/monitoimihallin vuokrausta ja toiminnan järjestämistä koskeva menettely

1.1. Kempeleen kunnan sivistyslautakunnan ilmoitus 28.1.2001

Sivistyslautakunta on ilmoittanut, että Kempeleen kunnassa aloittaa elokuussa 2001 toimintansa monitoimihalli, joka pitää sisällään harjoitusjäähallin kerrosalaltaan noin 2 400 m ² sekä sisäliikuntahallin kerrosalaltaan noin 1 600 m ² . Yhteisten ja erikoistilojen kerrosala on noin 800 m ² . Rakennuksen kokonaiskerrosala on noin 5 900 m ² . Halli rakennetaan noin 1 400 oppilaan koulukeskuksen välittömään yhteyteen. Kunta on pyytänyt alan kokemusta omaavilta tarjousta hallin toiminnasta vastaavaksi yrittäjäksi vuokrausperiaatteella. Yksityiskohtaisten tarjouspyyntöasiakirjojen on ilmoitettu olevan saatavilla kunnanvirastolta.

1.2. Tarjouspyyntöasiakirjat

Kempeleen kunta on 28.1.2001 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjousta Kempeleen kuntaan heinäkuussa 2001 valmistuvan jäähalli/monitoimihallin vuokrauksesta ja toiminnan järjestämisestä kolmivuotiskaudelle 23.7.2001 - 22.7.2004. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa tarjouslomakkeessa on pyydetty ilmoittamaan kunnalle maksettava vuokrahinta, ulosvuokrauksessa noudatettava ohjeellinen hinnoittelu sekä kuntosalin ja kahvion toiminnan sekä kiinteistön hoidon järjestämistapa. Tarjouspyynnön liitteenä olleesta jäähalli/monitoimihallin toiminnan järjestämissopimusluonnoksesta on käynyt ilmi, että kunta ostaa jäähallin ja monitoimihallin käyttövuorot koulujen aukioloaikoina klo 8.00 - 16.00 välisenä aikoina ja että kunta suorittaa tästä ajasta korvausta 300 000 mk (alv 22 %)/vuosi.

1.3. Kempeleen kunnan sivistyslautakunnan päätös 28.2.2001 § 21

Kunta sai kaksi tarjousta, joista toisen antoi A perustettavan yhtiön lukuun ja toisen Sport Fellows Oy.

Sivistyslautakunta on päättänyt, että monitoimihalli/jäähallin toiminta järjestetään yksityisen yrityksen toimintana ja tarjouksen tehneistä kahdesta yrityksestä Sport Fellows Oy:n kanssa ryhdytään valmistelemaan lopullista vuokrasopimusta.

2. Asian käsittely kilpailuneuvostossa

2.1. A:n hakemus kilpailuneuvostolle

A on hakemuksessaan vaatinut, että kilpailuneuvosto ensisijaisesti poistaa Kempeleen kunnan sivistyslautakunnan päätöksen ja velvoittaa sivistyslautakunnan korjaamaan virheellisen menettelynsä siten, että hakijan tarjous valitaan kokonaistaloudellisesti edullisimpana tarjouksena. Toissijaisesti A on vaatinut, että Kempeleen kunnan sivistyslautakunta velvoitetaan maksamaan hakijalle hyvitysmaksu 39 750 markkaa virheellisen hankintamenettelyn johdosta. Lisäksi A on vaatinut, että sivistyslautakunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen.

2.2. Kilpailuneuvoston päätös

Kilpailuneuvosto on jättänyt A:n hakemuksen tutkimatta.

Päätöksensä perusteluina kilpailuneuvosto on lausunut seuraavaa:

Kilpailuneuvostosta annetun lain (481/1992) 1 §:n nojalla kilpailuneuvosto käsittelee ja ratkaisee sille kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992) mukaan kuuluvat asiat. Kilpailuneuvosto käsittelee ja ratkaisee myös sille julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) mukaan kuuluvat asiat.

Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:ssä säädetään lain soveltamisalasta ja tarkoituksesta. Säännöksen 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailun aikaansaamiseksi sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi noudatettava hankinnoissaan, mitä kyseisessä laissa säädetään.

Julkisen hankinnan käsite on määritelty julkisista hankinnoista annetun lain 4 §:n 1 kohdassa. Sen mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä. Lainvalmisteluaineiston mukaan (HE 154/1992 vp s. 12.; HE 69/1997 vp s. 16) hankinnan määritelmä on laaja. Hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista ja siihen rinnastettavaa toimintaa (kuten osamaksukauppa, leasing-kauppa ja optiosopimukset) sekä urakalla teettämistä.

Kyseisessä asiassa Kempeleen kunta on vuokralleantajan asemassa eikä kyse näin ollen ole hankinnasta. Toisaalta julkisia hankintoja koskevia oikeusohjeita ei muutoinkaan sovelleta esimerkiksi kiinteistöjen vuokrasopimuksiin, vaikka julkinen viranomaistaho tai muu julkinen yhteisö olisi vuokraajankin ominaisuudessa.

Myöskään siltä osin kuin asiassa on pyydetty tarjoajia ilmoittamaan ohjeellisia hintoja hallin käyttöä koskevassa ulosvuokrauksessa, kyse ei ole julkisesta hankinnasta. Kempeleen kunta ei toimi edellä tarkoitetussa käyttövuorojen vuokrauksessa ostajana eikä kunta maksa suoraan käyttövuorojen vuokria. Käyttövuorojen vuokraajina toimivat monitoimihallin käyttäjät, kuten urheiluseurat ja kunnan asukkaat, eivätkä julkisista hankinnoista annetut oikeusohjeet koske tällaista menettelyä.

Kunta ilmoitti monitoimihallin toiminnan järjestämissopimusluonnoksessa ostavansa jäähallin ja monitoimihallin käyttövuorot koulujen aukioloaikoina klo 8.00-16.00 välisenä aikana. Kunta ilmoitti maksavansa tästä ajasta korvausta 300 000 mk/vuosi (alv 22 %). Viimeksi mainitusta korvauksesta ei kuitenkaan pyydetty tarjouksia, vaan kunnan ilmoittama korvaus oli kiinteä tarjoajasta riippumatta.

Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että Kempeleen kunta olisi soveltamallaan menettelyllä pyrkinyt kiertämään julkisia hankintoja koskevia oikeusohjeita siten, että kunta välttyisi menettelylle annetun muodon kautta noudattamasta edellä tarkoitettuja oikeusohjeita.

Asiassa ei ole kyse julkisesta hankinnasta. Kilpailuneuvosto ei näin ollen ole toimivaltainen käsittelemään asiaa.

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1. A:n valitus

A on vaatinut, että kilpailuneuvoston päätös kumotaan ja asia palautetaan kilpailuneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi A on vaatinut, että Kempeleen kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen.

Perusteluinaan A on lausunut, että kysymys ei ole vain vuokrauksesta vaan palvelujen ostamiseen ja vuokraamiseen rinnastettavasta toiminnasta, jossa Kempeleen kunnan halliin liittyvät velvollisuudet kuntalaisia kohtaan hoidatetaan ulkopuolisin voimin palvelujen ostamiseen rinnastettavalla toiminnalla.

Mikäli kysymys olisi vain vuokrauksesta, olisi tarjouspyynnössä todennäköisesti pyydetty ilmoittamaan vain kunnalle tiloista maksettavan vuokran määrä. Nyt kuitenkin tarjouslomakkeessa pyydettävien tietojen pääpaino on hallin toiminnan järjestämiseen liittyvissä seikoissa eli siis toiminnoissa, jotka kuuluisivat kunnan velvollisuuksiin, jollei palveluja hankittaisi muualta.

Kempeleen kunnan omistama jäähalli tulee maksamaan 31,8 miljoonaa markkaa. Kahdenkymmenen vuoden laina-ajalla ja 5,5 %:n korolla laskettuna pääoman kuukausilyhennyksen eräksi saadaan 218 000 markkaa. Tarjouskilpailussa valittu yrittäjä maksaa vuokraa tarjouksen mukaan 11 575 markkaa kuukaudessa. Maksetun vuokran määrällä ei saada edes kohtuullista tuottoa pääomalle. Vuoden vuokralla ei lyhennetä lähellekään edes kuukauden lyhennyserää. Näin ollen kunnan kannalta katsottuna ei ole kysymys vain tilojen vuokraamisesta yrittäjälle vaan enemminkin kuntalaisille tuotettavien palvelujen ostamiseen rinnastettavasta toiminnasta.

Lisäksi kunta maksaa yrittäjältä ostamistaan palveluista valitulle yrittäjälle korvausta käyttövuoron vuokrana.

3.2. Selitys ja vastaselitys

Sivistyslautakunta on antanut selityksen valituksesta. A on antanut vastaselityksen.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Julkisista hankinnoista annetun lain 9 a §:n (1247/1997) mukaan kilpailuneuvoston käsiteltäväksi voidaan saattaa lain 9 §:ssä (1247/1997) tarkoitettu asia. Viimeksi mainitun pykälän mukaan kilpailuneuvoston toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty säännösten vastaisesti. Kilpailuneuvoston toimivallan edellytyksenä on näin ollen, että kilpailuneuvostolle tehdyssä hakemuksessa esitetyt vaatimukset koskevat julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettua hankintaa. Sanotun lain 4 §:n 1 kohdan mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Kysymyksessä olevassa asiassa liikuntahallitilojen vuokraus yrittäjälle on osa laajempaa sopimuskokonaisuutta, jossa kunta tilojen vuokrauksen ohella hankkii palveluja. Järjestelyyn kuuluu siten ensinnäkin tilojen vuokraaminen yrittäjälle. Toiseksi siihen sisältyy hallien käyttövuorojen luovuttaminen eri käyttäjäryhmille kuten urheiluseuroille ja kunnan asukkaille näiden yrittäjälle suorittamaa korvausta vastaan. Kolmanneksi järjestelyyn kuuluu se, että kunta vuokraa 300 000 markan korvausta vastaan vuodessa hallien käyttövuoroja koulujen aukioloaikoina.

Asiassa olevan aineiston perusteella on arvioitavissa, että sopimusjärjestelyn keskeinen osa on hallitilojen vuokraaminen yrittäjälle siinä tarkoituksessa, että tämä järjestää hallien käyttövuorojen luovuttamisen korvausta vastaan ulkopuolisille käyttäjäryhmille.

Julkisista hankinnoista annetun lain 4 §:n 1 kohdan säännöksestä seuraa, ettei sanottua lakia sovelleta, kun hankintayksikkö vuokraa omaisuuttaan ulkopuoliselle yrittäjälle. Myöskään hallitilojen luovuttaminen yrittäjälle palvelujen tuottamista varten siten, että tämä saa vastikkeen toiminnalleen asiakkaiden suorittamista tilojen käyttömaksuista, ei kuulu julkisista hankinnoista annetun lain soveltamisalaan. Sen sijaan kunnan hankkima palvelu yrittäjältä siinä muodossa, että kunta maksaa 300 000 markan korvauksen käyttövuorojen luovuttamisesta koulujen aukioloaikoina, muodostaisi sinällään laissa tarkoitetun hankinnan.

Kysymyksessä olevaa sekamuotoista sopimusjärjestelyä, jossa puolin ja toisin on sovittu vastikkeiden maksamisesta, on käsiteltävä kokonaisuutena arvioitaessa, onko kysymys julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta hankinnasta.

Koska sopimuskokonaisuuden pääasialliseen osaan ei voida soveltaa julkisista hankinnoista annettua lakia, ei pelkästään se seikka, että kunta samalla hankkii hallivuorot, muodosta tästä kokonaisuudesta julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettua hankintaa.

Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että kunta olisi toteutetulla sopimusjärjestelyllä pyrkinyt kiertämään julkista hankintaa koskevien säännösten soveltamisen.

Kilpailuneuvostolla ei edellä olevan perusteella ole ollut toimivaltaa tutkia A:n hakemusta. Koska kilpailuneuvoston päätös ei näin ollen ole lainvastainen, korkein hallinto-oikeus hylkää A:n valituksen.

Asian näin päättyessä hylätään A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Ismo Talikka, Raimo Anttila, Olli Nykänen ja Heikki Kanninen. Asian esittelijä Irma Telivuo.

Hallintoneuvos Olli Nykäsen äänestyslausunto:

"Julkisista hankinnoista annetun lain 9 a §:n (1247/1997) mukaan kilpailuneuvoston käsiteltäväksi voidaan saattaa lain 9 §:ssä (1247/1997) tarkoitettu asia. Viimeksi mainitun pykälän mukaan kilpailuneuvoston toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty säännösten vastaisesti. Kilpailuneuvoston toimivallan edellytyksenä on näin ollen, että kilpailuneuvostolle tehdyssä hakemuksessa esitetyt vaatimukset koskevat julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettua hankintaa. Sanotun lain 4 §:n 1 kohdan mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Julkisista hankinnoista annettua lakia ei sovelleta, kun laissa tarkoitettu hankintayksikkö vuokraa omaisuuttaan ulkopuoliselle yrittäjälle. Kysymyksessä olevassa asiassa liikuntahallitilojen vuokraus on kuitenkin vain osa laajempaa sopimuskokonaisuutta, jossa kunta ulkoistaa urheiluhallipalvelutoimintansa. Kunta näin ollen tilojen vuokrauksen ohella hankkii palveluja. Korvaus yrittäjälle näiden palvelujen suorittamisesta tulee osittain tämän perimistä maksuista eikä näin ollen kunnan suorittamasta rahallisesta vastikkeesta.

Sopimuksen mukaan kunta kuitenkin hankkii kiinteistölleen hoidon. Kunta hankkii yrittäjältä hallivuorot, joista korvausta maksetaan 300 000 markkaa. Jos tällainen hankinta toteutettaisiin erillisenä, olisi kysymys julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta hankinnasta.

Katson, että kysymyksessä olevaa sopimuskokonaisuutta, jossa puolin ja toisin on sovittu vastikkeiden maksamisesta, on käsiteltävä kokonaisuutena arvioitaessa, onko kysymys julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta hankinnasta. Kokonaisarviossa on erityisesti otettava huomioon, että rahallinen vastike, jonka kunta on sopimuskokonaisuudessa sitoutunut vuosittain suorittamaan ylittää selvästi sen rahallisen vastikkeen, jonka yrittäjä on sitoutunut vuosittain suorittamaan. Näin ollen sopimuskokonaisuudessa on kunnan kannalta kysymys myös julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetusta palvelujen ostamisesta, johon mainittua lakia on sovellettava.

Kun kilpailuneuvosto ei ole voinut mainitsemallaan perusteella jättää hakemusta tutkimatta, kumoan kilpailuneuvoston päätöksen ja palautan asian kilpailuneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi.

A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta olen samaa mieltä kuin enemmistö."

Asian esittelijän Irma Telivuon päätösehdotus asian ratkaisemiseksi oli saman sisältöinen kuin hallintoneuvos Olli Nykäsen äänestyslausunto.